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              政府性融資擔保在我國的發展狀況

              來源: 發表日期:2021-04-16

              一、我國融資擔保行業發展的歷史沿革

               
              雖然我國擔保行業起步較晚,但是在市場經濟浪潮下行業本身得到了快速發展,與此同時也暴露了許多問題。從一九九三年第一家政策性擔保公司設立起算,我國的融資擔保行業大致經歷了以下幾個發展階段。
               
              (一)萌芽階段(一九九三年至一九九七年):一九九三年,我國第一家融資擔保公司—中國經濟技術投資擔保公司成立,定位于高新技術成果轉化領域,實現企業生產力和企業技術進步。這個時期對于融資擔保行業的監管處于真空,但是行業準入十分嚴格,市場上的融資擔保機構數量較小。
               
              (二)成長階段(一九九八年至二零零二年):我國北京、安徽、山東、江蘇、廣州、浙江、貴州等地陸續設立了融資擔保公司。國家經貿委在一九九九年發布了融資擔保行業試點指導意見,是這個時期的主要行業監管政策。國家相繼在各地建立了融資擔保體系,開始出現了行業協會等自律性組織,行業在政策的推動下得到了快速發展。
               
              (三)爆發階段(二零零三年至二零零八年):全國人大常委會通過了《中小企業促進法》,全國各地掀起了成立融資擔保機構、再擔保機構的浪潮,大量民營資本進入融資擔保行業,融資擔保機構數量急劇上升。
               
              (四)風險階段(二零零九年至二零一七年):部級聯席會議推出的《融資性擔保公司管理暫行辦法》,在這一時期對融資擔保行業實行強監管,但囿于行業準入門檻偏低,同時受經濟下行壓力影響,我國的融資擔保行業開始出現大量的代償事件,大量的民營機構破產倒閉,甚至有部分政府性融資擔保機構因大額代償陷入經營困境,融資擔保行業產生危機。
               
              (五)整頓階段(二零一八年至今):國務院審議通過的《融資擔保公司監督管理條例》,把融資擔保行業監管上升到國家級別、具有長期執行力的法規性條文,明確融資擔保公司由所在地指定的部門進行日常監管。銀保監會繼而發布了《融資擔保公司監督管理條例》四項配套制度,對融資擔保經營許可證、融資擔保責任余額計量、資產比例管理、銀擔合作做出了指導性意見,融資擔保行業的準入門檻和在金融行業的地位大大提高。
               
              二、我國政府性融資擔保體系發展現狀
               
              《國務院關于促進融資擔保行業加快發展的意見》最早提出了政府性融資擔保機構的概念,即“大力發展政府支持的融資擔保機構。通過新設、控股、參股等方式,發展一批政府出資為主、主業突出、經營規范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政府性融資擔保機構。”
               
              2018年7月,經國務院批準,注冊資本達661億元的國家融資擔?;鹩邢挢熑喂境闪?,采取股權投資的形式支持各省區市開展融資擔保業務,直接對接各省、自治區、直轄市層級的再擔保公司,由再擔保公司統轄本地區的政府性融資擔保公司,自此我國從中央到地方的政府性融資擔保體系初步形成 。國家融資擔?;鹨?ldquo;保本微利”為原則,深入貫徹落實《指導意見》有關加快建設政府性融資擔保體系的各項舉措。
               
              國家融資擔?;鸲ㄎ挥跍使残越鹑跈C構,不以盈利為目的,日常運轉模式主要包括再擔保和股權投資。其中再擔保是同省級的擔保機構合作,通過轄區內的強強聯合修復銀行等金融機構的風險偏好,最大限度的分攤風險,緩解中小微企業的融資壓力;而股權投資則是防控金融風險的重要后手,通過資金注入增厚擔保機構的安全墊,以緩解預期之外的流動性壓力。
               
              2019年初國務院印發的《指導意見》,要求全國各地的政府性融資擔保公司應當堅持普惠金融的市場定位,聚焦融資擔保主業,主動降低融資擔保費用,保持微利狀態運行,著力解決小微企業和“三農”主體的融資難、融資貴問題。
               
              由于目前大多數省份已成立省級擔?;蛟贀9荆瘓F),其中部分機構已通過股權或業務紐帶同所屬省份的市級及區縣級融資擔保機構產生聯系,建立了政策性的、非盈利性的擔保體系。國家融資擔?;鸩粚訉有略O機構,充分利用現有省市縣各級融資擔保機構開展業務。在股權投資方面采取直接注資于省級國有控股且專業化水平較高的擔保(再擔保)公司,通過以點帶面實現對區域內多數擔保公司的業務支持,促進融資擔保公司扶持“小三創”。
               
              截至2020年末,國家融資擔?;鹪贀I務已覆蓋到25個?。ㄊ?、區)和5個計劃單列市,累計完成再擔保合作業務45.6萬戶、7091.4億元,形成了與省級融資擔保再擔保機構、轄內融資擔保機構三級業務聯動的合作體系,目前體系成員數量超過千家。
               
              三、我國政府性融資擔保行業發展現狀
               
              目前我國的擔保行業形成了以政府性融資擔保機構、政策性融資擔保機構為主、商業化(民營)擔保機構為輔的發展格局。根據中國融資擔保業協會和銀保監會公布的數據,2012年,全國融資擔保機構數量有8512家,政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為2:8;2014年,全國融資擔保機構數量有7898家,政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為3:7;到2018年,全國融資擔保機構數量為6313家,政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為4:6;截止2019年1季度末,全國融資擔保機構數量為5937家,政府性(政策性)機構數量與民營機構數量占比大約為5:5。
               
              從政府性融資擔保行業的發展進程看,所達到的效果較國家政策要求存在較大差距,從2012年開始,全國融資擔保機構凈利潤呈下滑趨勢,行業平均凈資產收益率低于1%,行業內也呈現明顯的兩極分化,一小部分實力強、展業范圍廣的機構盈利水平較高,大部分機構整體盈利能力較弱,呈現微利甚至虧損狀態。其中,商業化擔保機構面臨的困難更大,一方面部分商業化擔保機構代償不及時,導致銀行對商業化擔保公司產生授信歧視,另一方面商業化擔保公司整體實力較弱,對于開發新產品、創新風控模式的能力不足,導致傳統融擔業務規模持續萎縮。“國進民退”的行業整體態勢導致:
               
              首先,微利甚至虧損的經營狀況導致風控能力成為融資擔保機構存活的根本所在,如果風控能力不足,勢必因過高的代償率而破產。目前融資擔保機構的風控經驗主要來源于銀行,普遍傾向于抵押客戶的不動產作為反擔保措施,由于客戶是銀行篩選后的“次級客戶”,整體信貸風險偏高,融資擔保機構難以通過有效的風控措施降低信息不對稱來識別客戶,實質上在銀擔合作關系中,處于被動分擔風險的地位,對于風險定價的能力不足,制約行業發展。
               
              其次,由于風險控制手段的缺失,融資擔保行業整體發展難以達到政策落地效果的預期要求。具體表現是融資擔保行業的擔保放大系數普遍偏低,整個行業的融資擔保規模持續下降,2018年度全行業放大系數不足兩倍。就政府性融資擔保機構來說,一方面面臨著國有資產保值增值問題,代償率影響凈資產規模,另一方面面臨著在保規模尤其是政策要求的“支小支微支農”規模下降的壓力。政策規定融資擔保機構放大倍數上限為凈資產的十倍,對于小微企業和三農業務最高可達十五倍,也就是說,融資擔保行業面臨著提高業務效率、優化業務結構、改進業務模式的壓力。
               
              最后是較低的資產回報率影響行業資本、人才的流入,限制行業技術創新。融資擔保行業本身為信貸體系中的“助貸機構”,帶有普惠金融性質和“保本微利”性質,尤其是對于商業化融資擔保機構來說,行業自身風險性加上資產回報率偏低,對于資本、人才的吸引力不足,全國融資擔保機構的平均員工人數低于15人,行業整體缺乏創新能力。政府由于財政資金緊張等原因對于融資擔保機構增資支持、政策支持的困難也較大。近年來融資擔保行業持續分化,政府性融資擔保機構數量、資本金實力持續增加,國家融資擔?;?、國家農業擔保公司等風險分擔的再擔保機構成立,各省、市、縣國有控股的融資擔保機構加快建設,初步形成了從中央到地方的政府性融資擔保體系,風險分擔機制日益完善,為政府性融資擔保機構提供了較強的展業動力。
               
              四、對公司的啟示
               
              (一)優化業務結構是擔保公司健康穩定持續發展的必由之路
               
              業務結構優化調整,一方面有利于擔保公司的依法合規經營,另一方面使得擔保公司抵御風險的綜合實力大大提高。優化業務結對于大部分政府性融資擔保公司持續穩定經營、合理管控風險,具有較大的積極意義。
               
              (二)在新監管下,政府性融資擔保機構的經營發展挑戰與機遇并存
               
              隨著經濟下行壓力加大,占據絕對數量優勢的小微企業和“三農”的信貸需求仍然旺盛,如何有效滿足這些主體的信貸需求,是經濟能否軟著陸的關鍵點之一。政府性融資擔保公司作為這些年比較熱門的非銀行金融機構,從誕生以來就肩負著扶小支微的重任,隨著行業競爭愈發激烈,監管政策的不斷加碼,政府性融資擔保機構一方面需要擴大扶小支微的業務規模,提升業務效率;另一方面需要進行嚴格的風險管控,防止過度代償所帶來的經營風險。

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